Desafíos indígenas al federalismo mexicano PDF Imprimir E-mail

Desafíos indígenas al federalismo mexicano: los municipios autónomos de Chiapas y la policía comunitaria de Guerrero

Saúl Velasco Cruz (UPN, México, D. F.)

Introducción
El sistema federal, como forma de gobierno y de división territorial, posee atributos que pueden permitir a los países organizados bajo su modelo responder eficazmente a las exigencias de reinserción que plantean las minorías, pueblos indígenas y tribales. Este ensayo parte de este reconocimiento para después explicar que en muchos casos, como ocurre en México, las exigencias de reinserción de los indígenas se van a plantear como desafíos directos al sistema federal, sobre todo cuando los efectos del neoliberalismo despiertan un interés mucho más marcado en torno al ejercicio de los derechos ciudadanos entre los pueblos indígenas de México. Reconociendo que en algunas situaciones, los desafíos se presentan como meras exigencias y demandas políticas, y en otras como formas concretas de colonización del sistema federal, este trabajo se concentra en la descripción y el análisis de dos casos en donde visiblemente los desafíos se han traducido directamente en formas directas de colonización del sistema federal: los municipios autónomos zapatistas en el estado de Chiapas y el Sistema de Seguridad Pública Comunitaria Indígena del estado de Guerrero.

El federalismo frente a las demandas de las minorías, pueblos indígenas y tribales
El informe sobre desarrollo humano, elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en el 2004, recomienda adoptar el federalismo como alternativa para resolver las demandas de inclusión y reconocimiento de las minorías étnicas, pueblos indígenas y tribales.
 ¿Cuáles son estas categorías?
“La primera de ellas plantea compartir el poder territorialmente a través de un sistema federalista y sus diversas expresiones.
La segunda categoría general de acuerdos, es aquella que “contempla el poder compartido mediante mancomunidades, a través de una serie de instrumentos que aseguren la participación de grupos culturalmente diversos, esparcidos por el territorio nacional.
 
Los desafíos para México
            Muchos países (federales o no) enfrentan hoy desafíos importantes para acomodar a sus minorías nacionales o a sus pueblos indígenas. Es el caso de México.
Desde que surgió México como país independiente, los indígenas mexicanos fueron colonizados por el federalismo. El federalismo dividió su territorio sin tenerlos a ellos en cuenta. De hecho, los federalistas mexicanos no pensaron en tener consideraciones étnicas al suscribir el modelo federal.
Sin embargo, los indígenas, encontraron la manera de acomodarse al sistema federal impuesto. Las regiones de refugio permitieron que los indígenas pudieran mantener aún en forma subalterna sus diferencias culturales y sus formas tradicionales de gobierno, mientras articulaban sus relaciones con los no indígenas de las cabeceras municipales y de las ciudades de la región y también con el mercado, etc.
Pero a raíz del predominio del neoliberalismo el sistema corporativo y clientelar, que permitía a los indígenas acomodarse al sistema federal manteniendo formas limitadas de autonomía y autogobierno se debilitó notablemente.
En breve tiempo, el neoliberalismo y sus efectos marcaron para los indígenas el fin de una larga época de acomodo pasivo al sistema federal y el inicio de una nueva época en donde éstos comenzarían a desafiar al federalismo para buscar adaptarlo a sus aspiraciones y reclamos en torno a derechos civiles, políticos, sociales y culturales.

Primera etapa
De mediados de 1980 a 2001, los indígenas comenzarán a exigir cambios constitucionales para establecer un nuevo sistema de relaciones con el estado y con la sociedad mexicana.
Con sus exigencias lograron dos reformas constitucionales; una en 1992 y otra en 2001. Estas reformas no significaron ningún cambio que garantizara en forma efectiva sus derechos de autogobierno tampoco para su inclusión política.

Segunda etapa
Los indígenas comenzaron a demostrar su interés en colonizar al sistema federal, para obligarlo por la vía de los hechos a usar su condición de flexibilidad para responder positivamente a sus derechos civiles, políticos, sociales y culturales.
Esta segunda etapa comprende tanto los desafíos mediante la colonización dentro los territorios tradicionales como los que han estado planteando fuera de esos territorios, por ejemplo desde los lugares de alta producción agropecuaria en el norte y noroeste del país así como desde las ciudades en donde han fijado su domicilio a raíz del amplio fenómeno de migración interna que los desplazó de sus lugares de origen.

Los desafíos fuera de las zonas tradicionales de asentamiento
1. En las zonas de alta producción agropecuaria, en los estados de Sinaloa, Baja California, por ejemplo, los indígenas pretenden la generación de políticas públicas para poder disponer de condiciones habitables, una educación acorde a sus diferencias culturales (una educación que sea sensible a sus diferencias), servicios de salud, prestaciones laborales, inclusión política en los distintos niveles de gobierno, creación de instituciones oficiales que considere su inclusión directa en ellas, etcétera.
            2. En las ciudades, a través de un universo de organizaciones que los agrupan –por ejemplo, en la ciudad de México, a través de la Asamblea de Migrantes, la organización de los pueblos originarios, y otras más (Villagrán, 2007)–, los indígenas elevan demandas de distinto tipo: de salud, educativas, de vivienda, de trabajo, etcétera. Las hay también de carácter político, por medio de ellas aspiran a ocupar puestos de representación en los Congresos locales, en los gobiernos municipales y, en el caso de la ciudad de México, en la Asamblea de Representantes y en las Delegaciones Políticas. También pugnan porque desaparezca el racismo y la discriminación que sufren en su contra.

Los desafíos desde las zonas tradicionales de asentamiento  
            3. En las zonas tradicionales, el catálogo es más amplio, incluye remunicipalización, redistritación electoral para poder participar en el sistema de representación política estatal y federal, participación en el diseño de las políticas públicas en materia de desarrollo social y económico, acceso al gobierno municipal y a los órganos que lo componen: ayuntamiento, policía municipal, la posibilidad de ejercer las facultades de asociación entre municipios indígenas colindantes, tal como lo concede el último párrafo del inciso III del artículo 115 constitucional, entre otras muchas exigencias que varían y se enriquecen de un Estado a otro. En el estado de Oaxaca, por ejemplo, los indígenas triquis han estado luchando en años recientes por abrirse opciones de participación en el sistema de partidos políticos. En 2003, estos indígenas crearon el Partido de Unidad Popular y mediante ese instituto participaron, como pocas veces lo han hecho, en las elecciones locales de su Estado celebradas ese mismo año (Martínez Sánchez, 2004).
            Por encima de estas aspiraciones particulares se elevan otras que pugnan y abogan de manera general por la autonomía, el autogobierno y el reconocimiento y que son abanderadas por el movimiento indígena nacional (en donde por supuesto se incluye al movimiento zapatista que tiene su epicentro en el estado de Chiapas).
Todas estas exigencias desembocan en lo que en este texto se ha denominado: desafíos al federalismo y, que para ponerlo a tono con el debate internacional, podríamos calificar como conjunto de exigencias territoriales y no territoriales.
           

  1. Los municipios autónomos zapatistas en el estado de Chiapas

En plena era del neoliberalismo, y en los marcos de la lucha por la ciudadanía que su instauración provocó, los indígenas de los Altos, Selva y Norte de Chiapas volvieron la mirada hacia la célula de la organización federal mexicana. Cuestionando su funcionamiento, lo alejado de la cabecera municipal de las comunidades, la distancia entre sus intereses y los intereses del ayuntamiento y de las élites privilegiadas (casi siempre mestizas y criollas y casi siempre habitantes de la cabecera municipal), y el abandono que por décadas habían sufrido por ese nivel de gobierno, se decidieron a postular un deseo doble: acercar al municipio a sus comunidades y abrir su participación en el gobierno municipal, y para ello irían poco a poco formulando una cada vez más clara exigencia de remunicipalización.
            Bajo el contexto de la lucha del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) se crean los municipios autónomos sobre la base de una división municipal establecida oficialmente que sigue funcionando a pesar de que en el área los indígenas han establecido nuevos municipios con sus propias jurisdicciones territoriales.

Distribución de los municipios autónomos por coordinación regional

Coordinaciones regionales

Municipios Autónomos:

Coordinaciones regionales

Municipios Autónomos:

 

Caracol La Realidad
JBG Selva Fronteriza

 

1. “General Emiliano Zapata"
2. "San Pedro de Michoacán"
3. "Libertad de los Pueblos Mayas"
4. "Tierra y Libertad"

 

Caracol  Morelia
JBG Tzots Choj  

 

5. "17 de Noviembre"
6. "Primero de Enero"
7. "Ernesto Ché Guevara"
8. "Olga Isabel"
9. "Lucio Cabañas"
10 "Miguel Hidalgo"
11. "Vicente Guerrero"

 

Caracol La Garrucha
JBG Selva Tzeltal

12. "Francisco Gómez"
13. "San Manuel"
14. "Francisco Villa"
15. "Ricardo Flores Magón

 

Caracol Roberto Barrios
JBG Zona Norte de Chiapas

16. “Vicente Guerrero"
17. "Del Trabajo"
18. "La Montaña"
19. "San José en Rebeldía"
20. "La Paz"
21. "Benito Juárez"
22. "Francisco Villa"

 

 

Caracol Oventik
JBG Altos de Chiapas

23. "San Andrés Sakamchén de los Pobres"
24. "San Juan de la Libertad"
25. "San Pedro Polhó"
26. "Santa Catarina"
27. "Magdalena de la Paz"
28. "16 de Febrero"
29. "San Juan Apóstol Cancuc"

 

 

           
Municipios autónomos zapatistas distribuidos por JBG

Tomado de: http://www.ciepac.org/archivo/images/maps/caracol03.jpg                       

            Estos municipios autónomos zapatistas están articulados a un sistema de coordinación regional llamado Juntas de Buen Gobierno o Caracoles.
Los municipios autónomos son gobernados por consejos municipales. Para poder funcionar, los concejos municipales han utilizado generalmente dos líneas de financiamiento, una procede directamente de las comunidades y otra de la asignación que reciben del Caracol del que dependen, que a su vez distribuye recursos que le hace llegar el apoyo de la sociedad civil nacional e internacional (Burguete, 2004).

Cada caracol de los cinco existentes tienen como autoridad a una Junta de Bueno Gobierno (JBG). Las JBG están integradas por la representación proporcional de cada uno de los municipios que pertenecen al Caracol que cada Junta gobierna. Ellas son las que determinan la distribución de los recursos para los proyectos. También es desde las JBG que se atienden y resuelven conflictos entre comunidades de dos o más municipios autónomos. Son ellas las responsables del impulso que se le proporciona al proyecto educativo autónomo de nivel básico (fundamentalmente de educación primaria) que se está desarrollando en las distintas comunidades de los municipios autónomos dentro de la zona de conflicto. Como en los otros casos, este proyecto compite con la oferta educativa oficial que se desarrolla en las comunidades que pertenecen a los municipios gubernamentales.
En términos espaciales, los municipios oficiales y los municipios autónomos tienen rota la línea de continuidad geográfica de sus territorios porque muchas de las comunidades, que son afines a cada uno de ellos, aparecen intercaladas.
De este modo no sólo se puede decir que hay un traslape sino también una segmentación severa de las jurisdicciones. Y contra la amenaza que representa esta segmentación luchan unos y otros: los oficiales para ganarle terreno a los autónomos, éstos, en cambio, intentan a toda costa resistir el asedio de los municipios oficiales, quienes con recursos públicos están empeñados en conquistar a muchas de las comunidades que les son leales, a pesar de todo.
 
De la estructura de la remunicipalización autónoma
 La figura del municipio autónomo, su estructura y sus competencias, salvo por el adjetivo autónomo que se le añade, son idénticas a las del municipio oficial (aunque conviene precisar que lo de autónomo se debe (1) a que fue creado por las comunidades y, (2) a que no tiene reconocimiento ni financiamiento oficial). La jerarquía de gobierno es la misma, las tareas son semejantes. La diferencia en todo caso radica en el hecho de que surge por iniciativa de las comunidades y éstas encuentran que su participación en él es totalmente legítima. Dicho de otro modo, las comunidades ven en el municipio autónomo la opción para gobernarse, para ejercer su derecho a darse gobierno. Ven en su propuesta municipal una opción legítima de gobierno territorial, lo que muchos sistemas federales ansían poder alcanzar (en otras partes del mundo), los indígenas de Chiapas, mediante la conquista y colonización de la célula del sistema federal mexicano, mediante su apropiación, lo están ofertando como alternativa de solución a sus demandas. Las coordinaciones regionales (llamadas Caracoles) que han establecido para el desarrollo de las tareas de gobierno de los municipios, efectivamente no tienen equivalente en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero las funciones de coordinación entre municipios que éstas desarrollan encuentran de alguna manera el reconocimiento que necesitan en el artículo 115 constitucional.  

2. La policía comunitaria en Guerrero
            Desde hace largo tiempo, los indígenas del estado de Guerrero, principalmente de la Costa Chica y la Montaña, pusieron su mirada en el municipio. Se interesaron en este nivel de gobierno por razones semejantes a los indígenas chiapanecos. Como ellos, han tenido preocupaciones por hacer de este nivel de gobierno un nivel que responda: al interés de sus derechos ciudadanos, a los asuntos de las comunidades, al desarrollo, la salud, la educación, los servicios, la seguridad, etcétera.
            Asediados por la inseguridad y la delincuencia que el gobierno no pudo eliminar durante largos años, los indígenas tlapanecos y mixtecos de la Costa Chica y Montaña de Guerrero, acordaron impulsar un sistema de seguridad pública que verdaderamente pudiera velar por su seguridad y por sus intereses.
            Fue así que el 15 de octubre de 1995 establecieron la  Policía Comunitaria.
La policía comunitaria extiende su jurisdicción a lo largo y ancho de cuatro municipios en el estado de Guerrero: Azoyú, San Luis Acatlán, Malinaltepec y Atlamajalcingo. 

 

 

Municipios jurisdiccionales de la policía comunitaria
Estado de Guerrero, México


Fuente: INEGI, división municipal 1996, tomado de: Martínez Sifuentes, Esteban 2001, La policía comunitaria, un sistema de seguridad pública comunitaria indígena en el estado de Guerrero, México, INI,  p. 25.
Mapa de México tomado de: http://www.sipaz.org/gfini_esp.htm

 

Estructura del Sistema de Seguridad Pública Comunitaria
            El SSPC está organizado de la siguiente manera: En primer orden y con mayor jerarquía aparece la  Asamblea General de Autoridades Comunitarias y Municipales. En segundo lugar se ubica la Coordinadora Regional de Autoridades Indígenas y la Comandancia Regional. En tercero y último sitio se encuentra los Comandantes de Grupo y el Cuerpo de Policía.
            La Asamblea General de Autoridades Comunitarias y Municipales la integran los comisarios municipales y representantes de todas las localidades participantes del Sistema de Seguridad Pública Comunitaria, los miembros de la Coordinadora Regional de autoridades indígenas, los Comandantes de Grupo y los propios policías comunitarios. Esta asamblea, como autoridad máxima, “decide sobre la responsabilidad penal de los detenidos con base en los dictámenes que le presenta la Coordinadora de Autoridades, aprueba las modificaciones al reglamento, la incorporación de nuevas comunidades al sistema de seguridad, la destitución de un carguero y, en general, cualquier asunto de relevancia para la operación y el mejoramiento del sistema de seguridad” (Martínez, 2001: 31-32).
La Coordinadora Regional de Autoridades Indígenas (CRAI) está integrada “por seis comisarios electos por la asamblea general, los cuales representan idéntica jerarquía y desempeñan las mismas funciones. Se encarga de recibir las quejas y denuncias de las comunidades; expide las órdenes de aprehensión, analiza los expedientes de los detenidos y rinde los dictámenes correspondientes ante la asamblea general para que ésta decida si hay culpabilidad o no.” Dentro de la CRAI se aloja la Comandancia Regional (CR). La CR la integran “seis comandantes nombrados por la Asamblea General…” La jerarquía y las tareas entre ellos son idénticas. “Este órgano se encarga de diseñar y llevar a cabo los operativos de ruta con la ayuda de los policías; presta auxilio como organismo persecutor o preventivo y realiza las detenciones por órdenes escritas de la Coordinadora de autoridades o, en caso de urgencia, de las autoridades comunitarias y hasta de un grupo de personas” (Martínez, 2001: 32).
Comandantes de grupo y Cuerpo de Policía. El cuerpo de policía esta compuesto de “entre ocho y doce personas por comunidad.” El número de comunidades participantes determina el número efectivo de grupos o pelotones que integran a la policía comunitaria. Cada grupo o pelotón “está encabezado por un comandante primero y un comandante segundo”. Los comandantes “reciben órdenes en primera instancia del comisario municipal” de cada comunidad, y para actuar se coordinan con la comandancia regional.
Funcionamiento del sistema de seguridad pública comunitaria
La jurisdicción del sistema de seguridad pública comunitaria abarca toda el área territorial de los cuatro municipios señalados. En esta área territorial, antes de que la policía comunitaria comenzara a funcionar la delincuencia alcanzaba niveles muy elevados.
En un principio, esta policía fue vista con buenos ojos por las autoridades oficiales porque funcionaba como una policía auxiliar. En este contexto el gobierno del estado promovió su reconocimiento y el ejército mexicano proporción el entrenamiento necesario.
Sin embargo, cuando la policía comunitaria decidió impartir justicia por su cuenta, sobre todo cuando a juicio propio de la Asamblea General se estimó que los ministerios públicos procedían in-apropiadamente liberando inmediatamente a los presuntos culpables mediante arreglos poco transparentes, las autoridades oficiales cambiaron de opinión, le retiraron su apoyo y comenzaron a adoptar distintas medidas para suprimirla
           

Los desafíos que esta modalidad de policía plantea
El sistema de seguridad pública comunitaria, según una destacada experta en materia de seguridad nacional, es totalmente compatible con los otros sistemas de policía (Rowland, 2005).  Cierto es que la Constitución General de la República no faculta esa modalidad policial, tampoco la Constitución local del estado de Guerrero, pero aún así se puede plantear su reconocimiento. Como se ha comentado en párrafos anteriores, el artículo 115 concede la facultad de asociarse a los municipios para el mejor cumplimiento de sus tareas de gobierno, en este caso podría ser para tener un mejor sistema de policía y buen gobierno. Sin embargo, aún cuando tal fórmula de acomodo legal fuera posible, el problema parece radicar en el hecho de que el SSPC no sólo demanda la legalización de simples funciones policiales de nivel supra-municipal, sino que además exige el reconocimiento a la capacidad de impartir justicia a través del sistema de usos y costumbres de los pueblos indígenas. Esto inevitablemente remite a un asunto de dimensiones mayores como lo es el de la autonomía y del autogobierno de los pueblos indígenas, que como en el caso de los municipios autónomos de Chiapas le lanza de manera incontrovertible desafíos directos al sistema federal mexicano.

Consideraciones finales
¿Pueden esperar respuestas favorables los pueblos indígenas a lo que le están planteando al sistema federal por medio de la colonización directa; ya sea mediante la creación de nuevos municipios como es el caso de Chiapas, o bien mediante el establecimiento de un sistema de policía supra-municipal que además de participar en la vigilancia y la detención de presuntos infractores, imparte justicia siguiendo la aplicación del sistema de justicia de los pueblos indígenas mixteco y tlapaneco, llamado también de usos y costumbres? La respuesta teóricamente hablando es afirmativa. El sistema federal puede acomodar eficazmente estas iniciativas, incluyendo aquellas otras que se originan de la migración interna de los indígenas a las ciudades y a las regiones de alto desarrollo agropecuario. Pero una cosa es que el modelo federal tenga suficientes facultades para recoger y adaptarse a las innovaciones y otra muy aparte es que las decisiones políticas se lo permitan. Por lo que enseñan los casos revisados en este ensayo se puede comprender que existe en la clase política una fuerte resistencia a aceptar la innovación que le plantean al sistema federal las exigencias indígenas. Pero las clases políticas tienen intereses. Sus intereses las mueven a tomar decisiones inusitadas y eso puede dar lugar a que aparezcan posiciones favorables al acomodo de las demandas indígenas en el sistema federal. Esta es una posibilidad. Otra posibilidad es la que pone la renovación periódica de los gobernantes. Si es verdad como parece que el federalismo puede acomodarse a los desafíos indígenas actuales, una clase política renovada podría llegar a tener una posición favorable al respecto. De esta doble posibilidad parece estar alimentada la lectura actual de los indígenas en Chiapas y en Guerrero.


Para un análisis más detallado, véase Olmedo, 2000.